Studiu de caz: CNI (RO, lunguţ)

Ieri şi azi particip la o conferinţă foarte interesantă, organizată de Centrul de Drept Constituţional şi Instituţii Politice al Universităţii Bucureşti, în colaborare cu Societatea Academică din România. Pe mine chiar mă interesează tendinţa statelor de-a scoate unele instituţii specializate din sistemul clasic al separaţiei puterilor, pe calea autonomiei administrative, prevăzută în textele constituţionale. Exemplele cele mai la îndemână sunt Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, chiar şi Agenţia Naţională de Integritate. De fapt, particip în calitatea mea de membru în Consiliul Naţional de Integritate şi chiar urmează să cuvântez 🙂

sursa foto: Sala Constantin Stoicescu, Facultatea de Drept a Universităţii Bucureşti, vineri, 18 mai; arhiva personală

Am fost rugat să prezint cum văd eu situaţia CNI, prin prisma autonomiei administrative, având în vedere poziţionarea Consiliului ca un tampon între Senatul eminamente politic şi ANI, agenţie administrativă autonomă la conceperea căreia am avut o contribuţie (abia aştept prezentarea de azi a dlui Guţan, despre „imperialismul juridic european şi ingineria culturală”!). Aşa că, din perspectiva discutată ieri în cadrul conferinţei, „tehnocraţia la control,” m-am gândit să vedem în ce măsură putem discuta despre autonomie şi/sau eficienţă când vine vorba despre construcţia juridico-instituţională numită CNI 😉

A. Poziţionare: Faţă de proiectul iniţial, din 2004, corecţia adusă în 2005 a desprins Consiliul de Agenţie, iar această corecţie a rămas în picioare până la adoptarea legii 144/2007. Astfel, CNI a fost gândit ca un tampon sau scut, care să protejeze Agenţia de ingerinţele (prea brutale ale) politicului, previzibile cel puţin prin prisma experienţelor din trecut cu TVR. Numai că, din start, CNI a suferit de 2 neajunsuri: Consiliul nu are personalitate juridică, fie pentru că acest lucru a fost perceput ca un cost nejustificat, fie pentru că acest lucru ar fi oferit şansa (ori reprezentat pericolul?) ca nişte oameni să acumuleze o putere greu de controlat. În egală măsură, Consiliul este format din reprezentanţi ai unor categorii şi/sau segmente sociale care ar putea fi verificate de ANI, în loc să fie format din reprezentanţi ai factorilor interesaţi de impactul verificărilor ANI în societate 🙁 [Încă nu ştiu de ce nu sunt reprezentate în CNI sindicatele, patronatele, universităţile etc.?!?]

B. Rol: Rezultatul acestei construcţii juridico-instituţionale (cu pronunţat iz constituţional) a fost un Consiliu care nu-i nici de administraţie, nici de tutelă/curatelă, ci mai degrabă de supraveghere, însărcinat să asigure îndeplinirea a 2 obiective simple: buna funcţionare şi independenţa operaţională a Agenţiei (selecţia/numirea preşedintelui ANI este inclusă în ambele obiective). Dar CNI nu e format din specialişti/experţi în management ori în protecţie şi pază; chiar de-ar fi fost, CNI nu are decât dreptul să recomande măsuri de management ori să emită comunicate de presă prin care să (se) plângă pe umerii altor instituţii 🙁 Mai ciudat, prin modul de numire a membrilor, CNI pare o subcomisie parlamentară formată din neparlamentari (vezi analogia cu SRI), dar indemnizaţiile membrilor sunt plătite din bugetul ANI. Evident, întrebările stau pe buze: este acest CNI mai degrabă sub pulpana Comisiei juridice din Senat ori sub influenţa ANI?, chiar poate supraveghea, fără să aibă tentaţia administrării ori a tutelei?

C. Constrângeri: Revenind la întrebarea centrală a conferinţei, chiar şi în sistemul constituţional românesc (larg interpretabil), situaţia CNI e foarte particulară: Funcţia de supraveghere asupra ANI chiar nu poate fi îndeplinită de CNI, ci mai degrabă de opinia publică, prin agenţii săi tradiţionali, mass media şi societatea civilă. Nefiind specializaţi, membrii CNI nu pot funcţiona la unison, iar cea mai mică deviere are drept rezultat eşecul supravegherii din partea organismului numit CNI 🙁 Dacă eşuează, CNI nu poate fi nici măcar tras la răspundere—neavând personalitate juridică, e dificil să fie dat în judecată 🙁 Nici Senatul nu-şi permite să tragă prea tare în CNI, din 2 motive politice: fie îşi sacrifică oamenii pe care i-a trimis acolo, fie suferă oprobriul public—ambele costă voturi! Invers, dacă ar vrea să acţioneze, CNI n-ar putea intra pe zona de supraveghere în management, căci presa ar acuza (aproape pe drept) că se fac presiuni (cvasi-)politice asupra ANI; şi nu poate acţiona nici împotriva presiunilor/influenţelor politice, pentru că-i lipseşte capacitatea de intervenţie (cum s-a văzut deja în ultimii 4 ani, cam de 5-6 ori).

Concluzia mea este că nu putem vorbi de nicio formă de autonomie în privinţa CNI, atât pentru că statutul său nu e gândit din această perspectivă, cât şi din cauză că nu-i deloc clar la ce i-ar folosi CNI-ului să se bucure de autonomie. Despre eficienţă, să fiu iertat, cred că nu se (mai) poate pune problema—cu excepţia primului an de funcţionare (2007-08, exclusiv pe bază de voluntariat şi cu simţul datoriei împins la extrem), Consiliul a devenit un organism aproape decorativ. Constrângerile descrise mai sus au împins CNI în afara construcţiei juridico-instituţionale unde fusese plasat iniţial, depăşind deopotrivă şi temerile, şi plasele de siguranţă ;-( [Credeţi-mă, nici mie nu-mi convine că fac parte dintr-o astfel de construcţie ineficientă; şi nu mă derobez de răspundere, ci sunt solidar cu colegii mei, indiferent cât de tare, de aspru sau de mult îi critic, deseori!]

sursa ilustraţiei: Sala Constantin Stoicescu, Facultatea de Drept a Universităţii Bucureşti, sâmbătă, 19 mai; arhiva personală

Eh, în situaţia asta, ce se poate face? Mai nimic, pentru că nu am încredere nici în capacitatea Parlamentului de-a face o lege mai bună, nici în capacitatea grupurilor reprezentate în CNI de-a trimite acolo oameni mai buni sau mai conştiincioşi, cu atât mai puţin în ideea/posibilitatea desfiinţării complete a acestui Consiliu 🙁 Prin urmare, chiar eu recunosc că recomandările mele sunt pur teoretice:

• ar fi bine ca membrii CNI să fie mai puţini la număr, să fie specializaţi pe teme de etică/integritate şi management, să reprezinte interese (impactul verificărilor), nu grupuri (persoane verificabile);
• ar fi bine ca activitatea CNI să fie permanentă (aşa cum eu cred că şi consiliile locale ar trebui să aibă activitate permanentă), ca să poată acţiona decis(iv), nu doar emite comunicate;
• ar fi bine ca rolul CNI să fie reconfigurat pe monitorizarea şi evaluarea impactului verificărilor ANI, nu doar pe supravegherea fără dinţi, fără valoare adăugată, pe care o vedem din 2009 încoace.

PS Mulţumesc de oportunitate, Cristina & Bogdan 🙂

Update: Cred că nici dacă mă vorbeam cu toţi participanţii, înainte de conferinţă, nu m-aş fi coordonat mai bine cu punctele de vedere exprimate, înaintea mea, de teoreticienii dreptului 🙂 Menţionez doar 3 dintre concluziile (înţelese ori proiectate de mine asupra) prezentărilor dinaintea mea:

• agenţiile sau autorităţile administrative autonome centrale au rolul de-a gestiona mai eficient interese colective, nu doar de-a reprezenta şi/sau reglementa drepturi subiective;
• cel mai mare pericol al migrării acestor agenţii/autorităţi dinspre interese colective înspre drepturi subiective este insularitatea, care împiedică răspunderea/responsabilitatea;
• neutralitatea insulară, corporatistă, nu doar că împiedică vigilenţa/supravegherea publicului, dar ajunge să-şi măsoare eficienţa mai degrabă prin „imparţialitatea” inacţiunii 🙁

Mulţumesc tare mult dlui Dacian Dragoş, care mi-a dăruit cartea despre AvP și alte entități similare, Instituţia Ombudsmanului: justiţie alternativă?