Povestea lobbyului (RO)

Săptămâna trecută a fost marcată de scandalul Severin, nerezolvat încă—cel puțin nu în mod satisfăcător pentru nevoia mea de integritate în spațiul public românesc. Față de multe alte probleme nerezolvate ale societății românești, cazul a mai adus în atenția publicului încă una: Avem nevoie de o reglementare în privința activităților de lobby? Dacă da, ce fel de reglementare? Așa cum am promis lunea trecută, preiau provocarea lansată de Contributors.ro și ofer răspunsurile mele, bazate pe experiența acumulată alături de Centrul de Resurse Juridice, Transparency International—România, Academia de Advocacy, Asociația Pro Democrația și Institutul pentru Politici Publice:

Putem începe din perspectivă istorică, amintind proiectele dlor Spineanu, Naidin & Valeca, Naidin (solo) și/sau Niță, însă ar fi plictisitor. Mi se pare mai interesant să ne uităm la utilitatea activităților de lobby, să verificăm la ce ne-ar fi utilă reglementarea și, dacă o găsim utilă, să vedem ce-ar putea conține o astfel de reglementare. Dacă acceptăm că lobbyul este procesul/activitatea de reprezentare a intereselor, în scopul de a influența deciziile de politici publice și/sau de reglementare, rezultă că-n acest proces există cel puțin patru categorii de actori—clienții, lobbyiștii, decidenții și publicul larg. Nu mai revin la perspectiva anticorupție și la distincțiile pe care le-am reprezentat grafic lunea trecută, ci mergem mai departe.

ilustraţie realizată cu OpenOffice Draw

Orice reglementare pornește de la o nevoie apărută în cadrul unor relații sociale—mai exact, reglementarea intervine pentru a prescrie/stimula comportamentele dezirabile ori pentru a proscrie/disciplina eventualele comportamente indezirabile. Eu cred că nu prea mai avem ce reglementa în legătură cu setul de relații sociale prezentate în figura de mai sus:

1. Orice client are dreptul de-a-și angaja un reprezentant—pentru asta avem deja sumedenie de reglementări privind contractul de mandat (oneros sau gratuit), faimoasa procură, dar și contractele comerciale. Orice lobbyist se poate organiza și angaja, în baza unui contract de muncă, în calitate de liber-profesionist/persoană fizică autorizată, sub forma unei societăți civile, a unei societăți comerciale, a unei organizații nonprofit. Avem deja reglementări care stimulează aceste forme de organizare și contractele dintre ele, ca și reglementări care sancționează organizarea defectuoasă ori contractarea neconformă.
2. Orice client sau lobbyist se poate adresa oricărui decident, fie în baza dreptului constituțional de petiționare, fie în condițiile liberului acces la informații de interes public, fie în cadrul transparenței decizionale și/sau participării publicului la luarea deciziilor. Desigur, eventualele abuzuri sunt, la rândul lor, reglementate. Și în acest caz, avem suficiente reglementări de stimulare și de sancționare, iar simplul fapt că ele n-ar fi corect aplicate nu justifică o supra-reglementare, ci doar atenționarea și eficientizarea instituțiilor însărcinate cu protejarea acelor relații sociale în fața unor eventuale comportamente indezirabile.
3. Orice decident, la rândul său, are dreptul (dacă nu și obligația) să discute intențiile sale decizionale cu toate categoriile sociale potențial afectate—atât cei care ar putea fi avantajați prin decizie, cât și (mai ales, aș spune eu!) cu cei care ar putea fi dezavantajați. Astfel, uneori, reprezentarea prin lobbyist răspunde unor nevoi sociale și economice foarte concrete.* Dincolo de legislația care stimulează decidenții în acest sens, există și legislație care sancționează luarea deciziilor sub influența unor interese private—mă gândesc cel puțin la reglementarea conflictului de interese, încă insuficient conștientizată și, prin urmare, încă aplicată necorespunzător.
4. Aparent, în peisajul ăsta, există o singură categorie de relații sociale nereglementate—cele dintre lobbyiști și public. Totuși, există reglementări prin care toți lobbyiștii își declară activitățile, cel puțin din punct de vedere fiscal—iar piața îi stimulează pe lobbyiști să facă și dezvăluiri narative, pentru că numai așa își pot capitaliza succesele, demonstra profesionalismul, accesa clienți noi, și crește cifra de afaceri. Pentru că „industria lobbyului” este încă la început, auto-reglementarea în cadrul profesiei este singura care poate stimula acest sector, iar cerințele pieței forțează includerea transparenței și responsabilității în această auto-reglementare.

Să revenim la poza relațiilor sociale, pe care am desenat-o mai sus: avem reglementări în vigoare, atât stimulative, cât și sancționatorii, pentru 3 din cele 4 categorii de relații sociale—a) cele dintre client și lobbyist, c) cele dintre lobbyist și decident, d) cele dintre decident și public. Dacă ne dorim să intervenim undeva cu o reglementare a activităților de lobby, singura categorie de relații sociale pe care am putea s-o vizăm este b) cele dintre lobbyist și public. Am făcut o analiza comparată a proiectelor de lege menționate în perspectiva istorică (Ulmeanu, Naidin, Valeca, Niță) și a reglementărilor similare din alte țări (Lituania, 2000; Uniunea Europeană, 2005; Polonia, 2005; Ungaria, 2006; Macedonia, 2009).

Surpriza este că nici măcar una din aceste reglementări nu intervine conștient și decisiv în relațiile lobbyist-public! De ce?!? Mă pot gândi la cel puțin două motive pentru care intervenția este „moale” în privința acestor relații sociale. Pe de-o parte, pentru că legiuitorii înțeleg (chiar și numai intuitiv, uneori) unde se oprește puterea de reglementare a statului și unde începe zona de confort pentru auto-reglementare. Astfel, toate reglementările ori proiectele studiate fac același lucru pe care auto-reglementarea din România deja le-a îndeplinit—impun un registru transparent, un cod de conduită, reguli de acces în profesie și sancțiuni pentru lobbyiștii care nu respectă alte reglementări deja în vigoare.

Dar nu vreau să discut aici despre felul în care se poate evita supra-reglementarea, nici să reiau discuția despre asociațiile profesionale. Pe de altă parte, (acum) statul nu are interesul să intervină, reglementând cu prea multe constrângeri o „industrie” la început de drum. Exemplele lituanian, polonez și maghiar ne arată că intervenția prea timpurie a statului a sufocat agenții economici, ceea ce a oprit deschiderea unor noi locuri de muncă și a diminuat potențialul de creștere a numărului de contracte—cu efecte asupra cifrei de afaceri, impozitelor colectate etc. Ce rost are să gâtui un sector (potențial foarte) dinamic al pieței de servicii, mai ales în condiții de criza?

Așadar, părerea mea este că statul nu poate, nici n-are interesul de-a interveni prin reglementare hard-law în domeniul activităților de lobby. Totuși, atât de mult se discută pe marginea subiectului (mai ales din perspectiva eronată a anticorupției), încât opinia publică trăiește, permanent, cu senzația că o formă de reglementare trebuie introdusă—chiar și programele de guvernare au tot inclus această intenție, de-a lungul timpului. Soluția este, după părerea mea, în zona de soft-law—conturarea competențelor absolut necesare unui lobbyist, adoptarea unui standard ocupațional pentru profesia de lobbyist și introducerea lobbyistului în clasificarea ocupațiilor.

Rămâne de văzut care va fi rezultatul dezbaterii inițiate de Contributors.ro și dacă decidenții statului român vor acționa rațional și util pe această temă, care ne suscită interesul și neuronii, aproape an de an, de prin 2000 încoace. M-ar bucura, cu ocazia asta, să se mai înțeleagă un detaliu,** a propos de lobby și diferențele dintre modalitățile de reglementare/dereglementare de la nivel național (mai ales România) și cele de la nivelul construcției europene, pentru că mă sâcâie să văd confuzii reiterate chiar și după 6 ani 🙁 Ar fi păcat să irosim șansa de-a face lucrurile bine, pornind de la motivul urechist c-ar trebui să facem ceva acum și vedem noi, eventual, corectăm după…

Note explicative:
*) Mă refer la dezavantajul care poate decurge din lipsa de timp și spațiu, din distanța geografică sau din diferențele în educație, pentru că, uneori, aspectele tehnice puse în discuție nu sunt la îndemâna oricui. Personal, nu mă pricep la probleme de mediu, însă pot apela oricând la cineva care să-mi „traducă” limbajul tehnic de mediu, astfel încât să-mi pot face o idee despre cum aș putea fi afectat. Dacă aleg să acționez față de modul în care aș putea fi afectat, în scopul de-a influența decizia care se pregătește ori decizia care a fost deja luată, voi intra într-o relație contractuală cu un lobbyist—poate fi un contract nescris, gratuit, cu o organizație nonprofit specializată pe probleme de mediu, dar tot lobby/advocacy se cheamă 😉
**) Să ne reamintim ca Uniunea Europeană a început ca o uniune economică, în care interesele private trebuie/~a să poată fi reprezentate. Sistemul de drept, economic-inerțial, al UE se deosebește fundamental de cele rezultate din modalitatea „obișnuită” de constituire și funcționare a statelor. Tocmai pentru că nu este și (încă) nu aspiră să devină un stat, UE se apropie, mai degrabă, de construcțiile politico-juridice pe care se bazează toate sistemele common law, pe principiul utilitarian al lui J.S. Mill. Prin contrast, statele europene cu sisteme politico-juridice de tip continental (sau romano-germanic sau codificat-napoleonian), se bazează pe imperativul categoric al lui I. Kant, care nu permite ideea unei negocieri asupra scopului unei decizii/acțiuni și, prin urmare, nici a lobbyului. Acesta este încă un motiv pentru care lobbyul este atât de ușor asimilabil traficului de influență la nivelul majorității statelor-membre, dar nu și la nivelul instituțiilor europene.