You've successfully subscribed to Codru Vrabie
Great! Next, complete checkout for full access to Codru Vrabie
Welcome back! You've successfully signed in.
Success! Your account is fully activated, you now have access to all content.
Prevenirea corupţiei (RO)

Prevenirea corupţiei (RO)

. 23 min read
Traducerea în limba germană a acestui «manuscris» a apărut în Zeitschrift Osteuropa 6-8 (2019), câteva luni mai târziu. Nu ştiu cât de fidelă este traducerea, pentru că eu nu ştiu deloc germană. Am ales să public aici varianta în limba română, că poate fi de interes pentru un alt fel de public.
sursa ilustraţiei este chiar coperta revistei Osteuropa

În ultima duminică a lunii mai 2019, preşedintele principalului partid aflat la guvernare aştepta nu doar rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European şi rezultatul referendumului „pentru Justiţie,” ci şi verdictul instanţei supreme într-un caz de corupţie (Stoica & Manolache, 2019). În funcţie de verdict, speculau analiştii, ar fi putut fie să plece pentru 9 ani după gratii, fie să candideze la funcţia de preşedinte al republicii. Nici despre actualul preşedinte al republicii nu există convingerea fermă că ar fi complet integru, procesul său de incompatibilitate din 2014 rămânând încă neclar (Badea, 2015; Digi24, 2015). Precedentul ocupant al funcţiei e mult mai controversat şi pare chiar să fi fost colaborator al Securităţii (Malache, 2019; Cârciog & Pandea, 2019). Actualul şi fostul preşedinte au fost primari înainte de-a câştiga alegerile prezidenţiale, iar un alt fost primar era încarcerat cu doar câteva zile înainte de alegerile europarlamentare, tot pentru 9 ani, fiind condamnat într-un alt caz de corupţie (Florea, 2019). Cu două săptămâni mai devreme, un fost şef al autorităţii fiscale era condus la penitenciar, pentru 5 ani—condamnat tot într-un caz de corupţie (Cârciog, 2019).

Lista condamnărilor pentru fapte de corupţie este lungă şi cuprinde o largă varietate de foşti demnitari, de la (aproape) toate partidele: primari, consilieri locali, prefecţi, deputaţi şi senatori, miniştri, ba chiar şi un prim-ministru (vezi Figura 1). Lista mai conţine funcţionari publici şi chiar magistraţi. Unii îşi încheiaseră mandatele până la începerea investigaţiilor; alţii erau în timpul mandatului chiar şi la data condamnării. Aceste condamnări au început, modest, în perioada 2002-05, odată cu înfiinţarea unei procuraturi specializate în cazuri de corupţie (explicaţii în Secţiunile 2 şi 3). În acea vreme, persoanele anchetate şi, eventual, condamnate proveneau din eşaloanele cele mai mărunte ale puterii de stat. După 2006-07, ca urmare a unor modificări în legislaţie şi în structură, Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) a prins avânt, iar rangul celor investigaţi şi condamnaţi pentru corupţie a crescut, ajungând la vârful puterii.

Figura 1. Afilierea politică a suspecţilor menţionaţi în comunicatele de presă ale DNA, 2002-14. Sursa: Frank & Găină, 2014. Note: a) În mai 2014, după alegerile pentru Parlamentul European, PNL şi PDL au fuzionat sub denumirea PNL; graficul păstrează afilierile politice iniţiale, dinainte de fuziune. b) Deşi e vechi de 5 ani, acest grafic ilustrează suficient de bine faptul că DNA nu a acţionat părtinitor împotriva PSD; proporţia aparent mai mare a suspecţilor afiliaţi cu PSD se explică prin faptul că acest partid a avut întotdeauna mai mulţi membri în poziţii de putere, fiind cel mai puternic partid politic al României.

În 2015, suspiciunile privind prea-strânsa colaborare dintre procurorii anticorupţie (DNA) şi serviciile de informaţii (SRI, văzut parţial drept moştenitorul fostei Securităţi) s-au transformat în zvonuri şi îngrijorări făţişe. Zvonurile au fost confirmate în 2018, când au ieşit la iveală protocoalele secrete de colaborare dintre aceste «instituţii de forţă» ale statului român. Un rol foarte important în dezvăluirea protocoalelor secrete l-a avut o decizie a Curţii Constituţionale din 2016, prin care unele probe înregistrate cu ajutorul SRI nu au mai fost admisibile în instanţă (Ziare, 2016). Apoi, din 2017 încoace, noua majoritate parlamentară a făcut tot posibilul să diminueze capacitatea DNA de-a instrumenta cazurile de corupţie (chiar şi fără colaborarea cu SRI). Iar lumea întreagă se întreabă dacă anticorupţia din România şi-a pierdut suflul, „ca un atlet care nu mai foloseşte steroizi”?

În anii ‘90, se spunea despre România că era o ţară coruptă, dar fără corupţi; apoi, la începutul anilor 2000, corupţii erau dezvăluiţi, dar nu răspundeau penal pentru faptele lor; în anii 2010, corupţii merg la închisoare, averile lor sunt confiscate şi redistribuite social, dar corupţia rămâne cel mai important subiect pe agenda electoratului (vezi Figura 2). Problema fundamentală a corupţiei din România este că lipseşte voinţa politică de-a acţiona la nivelul cauzelor, de-a restrânge plaja de manifestare a factorilor care favorizează corupţia. Politicienii au două motive distincte pentru acest comportament: Dintr-o perspectivă, unii politicieni privesc însuşi mecanismul corupţiei ca pe o «vacă de muls»—le poate aduce multe beneficii, atunci când vor ajunge chiar ei să deţină puterea. Din cealaltă perspectivă, alţi politicieni privesc măsurile anticorupţie ca pe o altă «vacă de muls»—le poate aduce sprijin sau recunoaştere internaţională, voturi şi putere. Cele două perspective se îngemănează, se sprijină reciproc şi contribuie la percepţia generalizată a unui cerc vicios fără scăpare. Mai exact, la aparenta consolidare a unei situaţii care-i privilegiază pe politicieni, costurile fiind suportate exclusiv de cetăţeni.

Figura 2. Care sunt cele mai importante două probleme ale României? Sursa: Krastev, Leonard & Dennison, 2019.

În rândurile de mai jos, voi prezenta evoluţia acestor percepţii în timp, voi prezenta motivele politice ale adoptării unora dintre cele mai relevante măsuri anticorupţie şi voi oferi un pachet de soluţii care ar putea avea succes, dacă s-ar bucura de sprijin politic, inclusiv din partea instituţiilor europene. Despre ce se va întâmpla cu corupţia şi anticorupţia din România în viitor, este greu de speculat, mai ales pentru că urmează încă trei rânduri de alegeri: pentru funcţia de preşedinte al republicii în noiembrie 2019, pentru autorităţile administraţiei locale (primari şi consilieri locali/judeţeni) în iunie 2020, respectiv pentru viitorul parlament în decembrie 2020.

Secţiunea 1—Evoluţia percepţiilor privind corupţia şi anticorupţia
Percepţia publicului general, a sectorului de afaceri şi a specialiştilor (universitari sau activişti civici) este că amploarea corupţiei din România scade treptat. Grafic, percepţia de îmbunătăţire a situaţiei este reprezentată de linia frântă verde din Figura 3. Tendinţa de îmbunătăţire este, cel mai probabil, „naturală,” aşa cum sugerează studiile privind corelaţia dintre dezvoltarea economică şi nivelul corupţiei (cel mai recent: Gaspar, Mauro & Medas, 2019). Dacă acceptăm această prezumţie, atunci, întrucât economia României are o tendinţă crescătoare (vezi Figura 4), pare „natural” să se îmbunătăţească şi percepţia asupra corupţiei. Îngrijorările vin din faptul că ritmul creşterii economice nu este oglindit de o îmbunătăţire substanţială şi constantă a situaţiei privind corupţia.

Figura 3. Evoluţia relativă a Indicelui de Percepţie a Corupţiei (CPI) pentru România, faţă de media ponderată QMV a statelor-membre UE, 1997-2018. Sursa: calculele autorului, pe baza datelor din Corruption Perceptions Index 2018. Note: a) Valorile CPI din barele verticale au valori de la 0 la 100, unde 0 = foarte corupt, iar 100 = foarte integru. Valoarea relativă a indicelui RO%EU(qmv) este reprezentată procentual şi va avea 100% atunci când CPI pentru România va fi egal cu media UE. Dacă media UE scade vertiginos, acest indicator relativ nu va mai fi relevant în analiza evoluţiei din România. b) Metodologic, Transparency International nu recomandă utilizarea datelor CPI în serii longitudinale. Din acest motiv, nu privim la evoluţia barelor verticale de la un an la altul—ele reprezintă, pe grafic, doar un reper. Însă putem calcula, în fiecare an, valoarea relativă (procentuală) a indicelui României faţă de media UE, iar aceste valori relative pot fi privite ca o serie longitudinală, reprezentată prin linia frântă verde. c) În acest grafic, media UE este ponderată QMV (qualified majority vote), adică ţine cont de proporţiile voturilor pe care le au statele-membre în Consiliul UE. Utilizarea altor metode de ponderare nu modifică în mod semnificativ tendinţa seriei longitudinale (Vrabie, 2012).
Figura 4. Produsul Intern Brut al României pe cap de locuitor, 1990-2017, la paritatea puterii de cumpărare (mii de USD internaţionali curenţi/actualizaţi). Sursa: World Bank, 2019.

Aşadar, România nu se poate baza doar pe cresterea economică, sperând că situaţia corupţiei se va îmbunătăţi de la sine, în mod „natural.” Strategia Naţională Anticorupţie din 2012 avea un obiectiv foarte ambiţios—să ajungă, până în 2015, la valoarea medie a CPI pentru statele-membre UE. Figura 3 arată destul de clar că un asemenea obiectiv nu va putea fi atins nici în 10 ani, dacă România nu pune în practică nişte măsuri anticorupţie mai ambiţioase decât până acum. Acelaşi grafic, însă, scoate în evidenţă o evoluţie în salturi semnificative, urmate de perioade de stagnare sau recul. Observaţia imediată este că salturile nu au legătură directă cu măsurile anticorupţie adoptate de statul român, ci cu evenimentele politice care animă speranţele publicului:

  • Creşterea din 2003 se leagă de speranţele pe care le-a antrenat înfiinţarea parchetului specializat anticorupţie, în 2002;
  • Saltul din 2004 se leagă de încheierea negocierilor de aderare a României la UE şi, foarte probabil, de schimbarea majorităţii parlamentare, după alegerile parlamentare şi prezidenţiale (concomitente) din 2004;
  • Creşterile modeste de până în 2006 ilustrează speranţele legate de aderarea propriu-zisă la 1 ianuarie 2017 şi de modificările legislative privind eficientizarea DNA;
  • Saltul din 2007 este indubitabil legat de intrarea României în UE;
  • Creşterea inerţială de până în 2009 ţine de acelaşi entuziasm, probabil fără să fie afectat de rezultatul alegerilor parlamentare din 2008 şi alegerilor prezidenţiale din 2009;
  • Mica descreştere de până în 2011 reflectă dezamăgirile publicului faţă de conflictele de pe scena politică internă şi efectele crizei financiare;
  • Saltul din 2012 este legat de soluţionarea cu succes a unei crize politice interne, prin intervenţia aspră a Comisiei Europene (TVR, 2012), dar şi prin consolidarea (după alegerile locale şi parlamentare) a unei noi majorităţi, care promitea depăşirea efectelor crizei economice;
  • Descreşterea ulterioară, din 2013-14, se corelează foarte bine cu conflictele politice interne dintre preşedinte şi guvern/majoritatea parlamentară, inerente pe perioada unei coabitări;
  • Saltul cumulat din 2015-16 reflectă speranţele populare legate de alegerea unui nou preşedinte (noiembrie 2014) şi de guvernarea tehnocrată (din noiembrie 2015, până la alegerile parlamentare din decembrie 2016);
  • Descreşterea din ultimii 2 ani reflectă imaginea defectuoasă a guvernelor/majorităţii parlamentare, care s-au confruntat cu manifestaţii publice în sprijinul unor politici anticorupţie eficiente şi unei justiţii independente de factorul politic.

Însă, din 2001 încoace, România a adoptat 5 Strategii Naţionale Anticorupţie succesive (SNA), cea mai recentă pentru perioada 2016-20. Dacă aceste documente «strategice» ar fi cuprins nişte măsuri anticorupţie bine gândite sau dacă măsurile bune din acele documente chiar ar fi fost puse în aplicare, probabil că efectul s-ar fi văzut în astfel de grafice. Aici trebuie amintit că, în România de după 1989, domeniul politicilor anticorupţie a cunoscut cea mai viguroasă susţinere politică şi bugetară dintre toate domeniile de politici publice—nu doar din partea actorilor domestici (indiferent de partidele aflate la guvernare), ci şi din cea a partenerilor strategici europeni şi americani (Vrabie, 2017). În perioada 1993-2000, preocuparea pentru politicile anticorupţie a fost sporadică şi impulsivă sau, mai degrabă, emoţională. Însă, din 2001 încoace, preocuparea a fost constantă şi (cel puţin aparent), raţională şi profesionistă. Preocuparea de după 2002 este ilustrată, parţial, prin creşterea numărului de procurori anticorupţie şi creşterea bugetului DNA—vezi Figura 5.

Figura 5. Capacitatea organizaţională a DNA. Sursa: Mendelski, 2019.

Abia din 2017 încoace, statul român a fost mai degrabă ocupat cu adoptarea unor măsuri de contracarare a eforturilor anticorupţie (discutate în următoarele secţiuni). Până la alegerile din decembrie 2016, România adoptase 72 de măsuri anticorupţie. Dintre acestea, doar 19 au fost cu adevărat ancorate în documentele strategice anticorupţie. Alte 25 de măsuri, cu certe valenţe strategice, au fost adoptate ad hoc, fără vreun suport raţional în spate, fără o justificare de politici publice. Încă alte 28 de măsuri au apărut din senin, fără vreo valoare strategică şi fără vreo legătură cu strategiile (Vrabie, 2016). O asemenea analiză calitativă nu poate fi ilustrată cu ajutorul graficelor şi nici nu poate fi măsurată pe baza altor indicatori cantitativi—dar ilustrează modul în care se raportează politicienii la „cel mai important” domeniu de politici publice al statului român. Cea mai recentă intervenţie «din senin» este referendumul „pentru justiţie,” desfăşurat în acelaşi timp cu alegerile europarlamentare.

O primă concluzie intermediară, care decurge din Figura 3, este că politicienii români îşi permit să privească măsurile anticorupţie drept o «vacă de muls». Percepţia publică despre îmbunătăţirea situaţiei privind corupţia pare să depindă în principal de emoţiile pe care le generează evenimentele politice. Prin urmare, tentaţia politicienilor români a fost să adopte în principal măsuri care ar fi generat rezultate vizibile pe termen scurt, pentru că acestea ar fi putut fi exploatate emoţional. (Această tactică populistă nu e specifică politicienilor români, nici măcar unui singur tip de partid politic.) Măsurile cu impact emoţional au fost mai degrabă circumscrise legislaţiei penale, iar asta e explicaţia cea mai la îndemână pentru ascensiunea de imagine a DNA, deşi România mai are şi alte instituţii anticorupţie, cum ar fi agenţia de integritate (ANI) sau agenţia pentru recuperarea bunurilor (ANABI). Însă aplicarea sancţiunilor penale intervine abia după ce faptele de corupţie au avut loc, ceea ce înseamnă că e nevoie de măsuri anticorupţie care să înlăture cauzele.

Secţiunea 2—Decizii politice privind lupta anticorupţie
Ascensiunea de imagine a DNA are o sumedenie de explicaţii benigne şi maligne. Dintre cele maligne, explicaţia preferată de actuala majoritate parlamentară priveşte legătura privilegiată cu SRI. Ofiţerii de informaţii de la SRI ar fi pus la dispoziţia DNA probe ilegale şi părtinitoare, cu scopul de a-i condamna exclusiv pe adversarii politici ai fostului preşedinte. Mai concret, legătura SRI-DNA pare ancorată într-o decizie politică privind strategia naţională de apărare din 2005. La acea vreme, fostul preşedinte al republicii şi fostul ministru al justiţiei ar fi convenit că faptele de corupţie reprezentau o ameninţare la securitatea naţională, astfel permiţând SRI să se implice în anchete penale (vezi Figura 6). O astfel de practică aminteşte de perioada dinainte de 1989, când fosta Securitate se implica în activităţi de poliţie politică. Şi acesta este un bun exemplu de măsură anticorupţie cu certă valenţă strategică, dar care nu era ancorată în vreun document de politici anticorupţie ale statului român. Exemple similare cuprind înfiinţarea agenţiilor specializate anticorupţie: DNA, ANI şi (parţial) ANABI.

Figura 6. Numărul informărilor furnizate de SRI în anchete penale—total şi specific către DNA, 2003-14. Sursa: Mendelski, 2019.

Suspiciunile privind colaborarea „prea intensă” dintre SRI şi DNA au fost aduse în spaţiul public într-un raport neguvernamental din 2014 (Ghinea & Toma), deşi o astfel de critică mai existase şi în 2005. Ideea a fost preluată şi extinsă în 2015 de UNJR—Uniunea Naţională a Judecătorilor din România, o asociaţie a magistraţilor (CluJust). În 2018, dezvăluirea protocoalelor secrete dintre SRI şi Parchetul General (plus Inspecţia Judiciară şi chiar Consiliul Superior al Magistraturii) a întărit senzaţia de partizanat politic a DNA (Vrabie, 2018). Argumentul este că procurorii anticorupţie ar fi fost cvasi-subordonaţi serviciului de informaţii, ceea ce încalcă principiile statului de drept şi separaţiei puterilor în stat, având ca efect şi încălcarea drepturilor procesuale ale suspecţilor şi/sau inculpaţilor. Din această perspectivă, actuala majoritate parlamentară acţionează, din 2017 încoace, în sensul diminuării puterilor DNA. Dar, în justiţie, încă nu a fost casată nicio hotărâre de condamnare pe baza „probelor ilegale” de la SRI, deci e posibil ca argumentul să nu stea în picioare.

Motivaţia referendumului „pentru justiţie” este tocmai efectul „reformei” din ultimii 2 ani: diminuarea capacităţii tuturor organelor de anchetă (în special a procurorilor anticorupţie) de-a mai sancţiona încălcările legii penale (Socea, 2019). Desigur, măsurile legislative de „reformă” conduc nu doar la stabilizarea reţelelor de corupţie care există deja, ci şi la consolidarea tendinţelor autoritariste în statul român (Vrabie, 2019). Problema este că „reforma justiţiei” din aceşti ani contravine în mod flagrant explicaţiei benigne pentru ascensiunea de imagine a DNA: modificarea constituţională din 2003, consolidată prin „legile justiţiei” din 2004. Prin măsurile adoptate în 2003-04, procurorii au căpătat statutul de magistraţi (o caracteristică relativ singulară în peisajul constituţional al statelor-membre UE), deci mai multă independenţă faţă de clasa politică. Iar percepţia unei independenţe sporite le-a insuflat procurorilor curajul de-a deschide anchete penale mai ambiţioase, inclusiv împotriva unor politicieni.

Înfiinţarea parchetului specializat anticorupţie, în 2002, a pornit de la dorinţa puterii politice de-a închide o anchetă de corupţie referitoare la campania electorală pentru alegerile prezidenţiale din 2000 (Burtea, 2017). La acea vreme, procurorii erau mai degrabă agenţi ai executivului, subordonaţi ierarhic faţă de ministrul justiţiei. Însă, tot pe atunci, toţi procurorii aveau competenţa de-a investiga cazuri de corupţie. La nivel internaţional, exista moda înfiinţării de agenţii specializate anticorupţie, care erau considerate mai eficiente decât agenţiile generaliste. La nivel intern, însă, măsura înfiinţării acestui parchet viza tocmai posibilitatea de-a gâtui anchetele incomode, prin subordonarea procurorilor. În plus, prin restrângerea numărului de procurori competenţi să ancheteze fapte de corupţie, puterea politică ar fi beneficiat de un control sporit, pentru a-şi menţine privilegiile. Astfel, deşi părea o măsură anticorupţie viguroasă şi de bun simţ, înfiinţarea parchetului specializat ascundea o modalitate de capitalizare a mecanismelor de corupţie deja existente.

Doar rigorile procesului de aderare la UE au făcut ca soarta acestui parchet specializat să fie rescrisă. În 2003, printr-un miracol încă neelucidat, modificarea Constituţiei (cu scopul de-a o face compatibilă cu structurile decizionale ale UE) a ţinut cont de „Principiile de la Bangalore” (UNODC, 2002). Astfel, procurorii români au câştigat un statut mai apropiat de cel al judecătorilor, devenind „magistraţi.” În 2004, „legile justiţiei” (mai ales Statutul magistraţilor) consolidau autonomia sporită a procurorilor. În 2005-06, reorganizarea fostului parchet specializat sub denumirea DNA le-a conferit procurorilor anticorupţie şi mai multă independenţă—instituţia în sine era autonomă, avea buget propriu şi putea face recrutare de personal (vezi încă o dată Figura 5, dintr-o nouă perspectivă). Noul suflu, provenit dinspre DNA, a contaminat destul de rapid şi restul procurorilor, care şi-au afirmat public statutul de magistraţi independenţi în 2007 (Moţoc). Nici aceste măsuri, cu certă valenţă strategică, nu au fost deloc ancorate în vreun document strategic privind politicile anticorupţie ale statului român.

Cumva ironic, declaraţia procurorilor din 2007 a fost publicată cu ocazia unui eveniment co-organizat de MEDEL şi UNJR chiar în Palatul Parlamentului, vizavi de Ministerul Justiţiei şi de sediul SRI, peste Piaţa Constituţiei din Bucureşti. Privind la evenimentele de atunci cu toate informaţiile pe care le ştim azi, observăm că e foarte posibil ca decizia din 2002, de înfiinţare a parchetului specializat, să fi ascuns o intenţie coruptă. La fel şi decizia din 2005, de extindere a rolului SRI în anchetele DNA, prin includerea corupţiei ca ameninţare la securitatea naţională. Astfel de decizii pot fi categorisite drept „captura statului”—cea mai gravă formă de corupţie instituţionalizată. Astfel, înţelegem mai bine modul în care politicienii români au încercat să folosească în propriul avantaj mecanismele corupte ale statului şi, în acelaşi timp, au luat decizii oportuniste şi populiste, care mascau reţelele de corupţie existente (sau ar fi putut introduce unele noi). Exact acelaşi tip de vicii se ascund şi în „reforma justiţiei” care se defăşoară în România, din 2017 încoace (Vrabie, Vanghele & Calistru, 2017a & 2017b; Forumul, 2019).

Secţiunea 3—False probleme vs. Soluţii eficace
O mare parte a publicului din România trăieşte acum cu impresia că lupta anticorupţie este purtată exclusiv de procurorii DNA şi că trebuie să fie perfect izolată de factorul politic. Deşi rândurile de mai sus pot fi interpretate şi în acest sens, pledoaria mea este diferită: Deciziile privind politicile publice anticorupţie ale statului român nu pot fi luate decât de politicieni. Dar astfel de decizii trebuie luate fără partizanat politic, exclusiv în interes public, pe baza unor consultări temeinice cu toate instituţiile sociale implicate, respectiv pe baza unor evaluări corecte ale cauzelor şi efectelor. Din nefericire, prea puţini politicieni români sunt şcoliţi în acest sens, şi mai puţini dintre ei înţeleg cum să aplice la nivel decizional ce-au învăţat, iar şi mai puţini dintre aceştia chiar au capacitatea de-a se desprinde de tentaţiile oportuniste sau corupte pe care le-am ilustrat în rândurile de mai sus.

Un principal efect al întregului context descris până acum este că politicile anticorupţie ale statului român sunt preponderent în sfera dreptului penal. Avantajul teoretic al sancţiunilor penale (pedeapsa cu închisoarea şi confiscarea bunurilor) ar fi caracterul lor descurajator. DNA chiar a lucrat intens la mediatizarea activităţii sale, cu scopul de-a le arăta celor tentaţi de corupţie că vor fi prinşi, că vor fi aspru pedepsiţi. Numai că sancţiunile penale intervin abia după ce fapta a fost deja comisă, iar politicile şi măsurile anticorupţie ar trebui să atace la nivelul cauzelor, astfel încât asemenea fapte să nu mai poată apărea. Ilustrativ este cazul primarilor succesivi din Râmnicu Vâlcea, 2005-12: vechiul ales, interimarul şi noul ales au fost investigaţi şi condamnaţi pentru luare de mită, în cazuri distincte, dar extrem de similare (Filip, 2016). Însă, aşa cum arătam mai sus, prevenirea corupţiei (prin eliminarea cauzelor) nu este dorită nici de politicienii care urmăresc să se folosească de mecanisme corupte şi reţele clientelare, nici de cei care doresc să genereze emoţie populară, pentru a câştiga voturi, putere şi recunoaştere internaţională.

Cauzele principale ale corupţiei din România sunt legislaţia alambicată, puterea discreţionară şi reţelele clientelare. Întrucât legislaţia nu e clară nici pentru cetăţean, nici pentru funcţionarul public, există întotdeauna tentaţia de-a găsi o scurtătură. Cel mai adesea, scurtăturile reprezintă abuzuri contra unui alt text de lege sau contra drepturilor altor persoane. La rândul lor, abuzurile sunt favorizate de existenţa unei prea mari puteri discreţionare la nivelul funcţionarilor. Tot legislaţia lasă la aprecierea funcţionarului dacă poate face lucrurile într-un fel sau în alt fel, iar încercările repetate de introducere a unor proceduri stricte, cu criterii riguroase, au eşuat de fiecare dată. Unul dintre motivele pentru care eşuează este modelul de la vârful piramidei executive, unde guvernul decide, perfect discreţionar, prin OUG emise cel puţin o dată pe săptămână (vezi Figura 7). Un alt motiv este că instituţiile publice nu au suficiente resurse, inclusiv de personal calificat, pentru a crea, introduce şi aplica proceduri riguroase (vezi Figurile 8-9). Astfel, dependenţa de resurse se îngemănează cu puterea discreţionară, dând naştere la vaste reţele clientelare (EFOR, 2018), care nu pot coexista cu un cadru riguros procedurat pentru luarea deciziilor în instituţiile publice.

Figura 7. Numărul mediu săptămânal de acte normative cu putere de lege adoptate de Parlament (Laws) şi de Guvern (OGs & OUGs), 1992-2019*. Sursa: calculele autorului, pe baza datelor din Repertoriul legislativ, 2019. Note: a) Ordonanţele de Urgenţă (OUG) sunt adoptate de Guvern, în mod cvasi-discreţionar, pe baza art. 115, alin. 4-6 din Constituţie. Limitele din alin. 4 au fost explicitate într-o duzină de Decizii ale Curţii Constituţionale (Vrabie & Calistru, 2017), însă politicienii care ajung în Guvern nu pot rezista tentaţiei de-a legifera prin ocolirea Parlamentului. OUG intră în vigoare fără să fie promulgate de Preşedinte şi pot fi atacate la Curtea Constituţională doar de Avocatul Poporului. b) Ordonanţele simple (OG) sunt adoptate de Guvern numai în baza unei legi de abilitare din partea Parlamentului, numai pe perioada vacanţei parlamentare, conform art. 115, alin. 1-3 din Constituţie. Astfel, ele sunt mai degrabă expresia majorităţii parlamentare şi nu ilustrează puterea discreţionară a Guvernului. c) În primii ani de după adoptarea Constituţiei (9 decembrie 1991), Guvernul nu a folosit OUG, fie pentru că avea o majoritate confortabilă în Parlament, fie pentru că nu realizase cum poate fi abuzată „urgenţa.” Din 1997 încoace, însă, Guvernul a adoptat în medie câte 2 OUG/săptămână, minimul de 1,3 înregistrându-se în 2015. *) Pentru anul 2019, cifrele se referă doar la primele 21 de săptămâni ale anului. Pentru toţi ceilalţi ani, mediile sunt realizate prin împărţirea la standardul de 52 de săptămâni pentru un an.
Figura 8. Distribuţia comunelor după raportul cheltuielilor salariale faţă de veniturile proprii, 2010. Sursa: EFOR, 2013. Notă: Deşi datele par învechite, situaţia din teren nu s-a schimbat semnificativ: aproape trei sferturi dintre comunele României nu reuşesc să-şi acopere cheltuielile salariale curente, motiv pentru care sunt expuse unei severe dependenţe faţă de alocările bugetare de la Guvern.
Figura 9. Proporţia adulţilor cu vârsta între 25-64 de ani care participă în activităţi de învăţare pe parcursul vieţii, 2018. Sursa: Eurostat, 2019. Notă: Întrucât numai 0,9% dintre adulţi participă la activităţi de învăţare, este destul de evident că resursa umană din instituţiile publice este sub-calificată. Pentru a pune situaţia statistică în context (chiar dacă grupele de vârstă nu sunt identice), populaţia rezidentă adultă a României, cu vârsta între 15-59 de ani, la 1 ianuarie 2017, era de 11,7 milioane de persoane (INS, 2018). Agenţia Natională a Funcţionarilor Publici are în evidenţe 132.304 persoane (ANFP, 2019), dar instituţiile publice mai au şi personal contractual, aşa încât numărul total al bugetarilor se ridică peste 1,2 milioane (Urzică, 2018); aceste cifre cuprind şi grupa de vârstă 18-24 de ani, care nu este luată în considerare în grafic.

Cercul vicios care ia naştere din această situaţie este evident: În absenţa măsurilor preventive, deciziile discreţionare din instituţiile publice se vor produce din ce în ce mai frecvent. Foarte probabil, fiecare astfel de decizie discreţionară se produce cu încălcarea unei prevederi legale, pentru că legislaţia este extrem de stufoasă şi schimbătoare (prin efectul OUG). Asemenea încălcări ale legii se transformă foarte rapid în abuzuri de putere, care pot fi preţuite ca o marfă şi pot fi tranzacţionate în afara instituţiilor. Odată ce un astfel de abuz este „vândut” în schimbul unui beneficiu personal, recunoscând că aceasta este chiar definiţia corupţiei (TI, 2018; Legea 78/2000), procurorii se vor dovedi nevoiţi să intervină. Pentru a se feri de sancţiunile penale şi pentru a-şi conserva privilegiile, politicienii continuă să se concentreze pe latura penală a anticorupţiei, ceea ce nu contribuie la soluţionarea problemei.

Altfel spus, politicienii români perpetuează mecanismele decizionale corupte şi reţelele de corupţie, pentru că provin dintr-o cultură organizaţională (de partid) unde corupţia este mai degrabă regula, nu excepţia. Iar sistemul de promovare din interiorul partidelor, alături de sistemul electoral din afara acestora, continuă să producă „soluţii” la false probleme (Luca, 2017). Deşi primarii şi şefii instituţiilor publice nu au suficiente resurse pentru a respecta legile, în spiritul valorilor şi principiilor europene, iată că, din 2017 încoace, politicienii români merg mai degrabă pe modificarea legilor împotriva acelor valori şi principii (vezi COM 851 & SWD 551; VCO 924 & 930; GRECO AHR(2018)2; EPR 2018/2844). Evident, în locul acestei stări de fapt, prioritatea politicienilor români ar trebui să fie asigurarea resurselor şi independenţei decizionale (Vrabie, 2015), urmată de corectarea legilor şi întărirea responsabilităţii pentru deciziile luate (Vrabie & Păunescu, 2012), respectiv introducerea procedurilor riguroase pentru luarea deciziilor.

Figura 10. Cubul strategic anticorupţie. Sursa: Vrabie & Păunescu, 2012. Notă: Poziţia de monopol, Puterea discreţionară şi Opacitatea (sau lipsa responsabilităţii) sunt factori favorizanţi ai corupţiei. Sancţiunile penale, Controalele administrative şi măsurile de Prevenire sunt modalităţi de intervenţie ale statului împotriva corupţiei. Reglementările, Instituţiile şi Procedurile sunt instrumente prin care statul poate interveni. În fiecare din cele 3 x 3 x 3 = 27 de componente ale cubului, orice entitate (statul, o instituţie, o companie sau chiar un partid) ar trebui să urmărească 3 obiective simple: bugetele să fie cheltuite corect, eficient şi eficace; procesele decizionale să fie protejate faţă de conflictele de interese; eventualele beneficii nejustificate (care pot fi obţinute din manipularea bugetelor sau a deciziilor) să nu poată fi fructificate.

Acolo unde există suficiente resurse, dar şi voinţă politică, procedurile discutate mai sus pot fi adoptate cu mijloace manageriale, în interiorul instituţiilor, fără să fie nevoie de legislaţie suplimentară. Cadrul conceptual al cubului anticorupţie (Figura 10) este perfect compatibil cu sistemul de control managerial intern (OSGG 400/2015), cu benchmark 4 din Mecanismul de Cooperare şi Verificare pentru România (MCV) şi cu obiectivele din Strategia Naţională Anticorupţie 2016-20. Aceste soluţii ar putea fi sprijinite de Guvernul României şi oficialii UE, cel puţin prin Fondurile Structurale, aşa cum se întâmplă la nivelul Primăriei Călăraşi (IPIP, 2018), care este deja model de bune practici (MDRAP, 2019). Dacă aceste mecanisme ar fi combinate cu elemente din vechiul Raport Anticorupţie al Comisiei Europene (2014) şi cu noul cadru propus pentru întărirea statului de drept (COM/2014/0158), atunci modelele decizionale corupte şi reţelele de corupţie din România ar putea fi diminuate considerabil.

Concluzii în context
În secţiunile de mai sus, am făcut referire la „politicieni” şi la „partide,” în mod generic. Partidul Social Democrat (afiliat PES, dar cu relaţiile „îngheţate”) şi Partidul Naţional Liberal (afiliat EPP) sunt, alături de Uniunea Democrată Maghiară din România (tot EPP), cele mai vechi partide politice din România de după 1989. Alături de ele, mai există câteva partide ceva mai nou înfiinţate, dar cu metehne vechi: Partidul Mişcarea Populară (EPP), Alianţa Liberalilor şi Democraţilor (recent propus pentru excludere din ALDE), Pro România (afiliat ECR, dar aspirând la PES). Actuala majoritate din Parlament (54%) este asigurată de PSD (care deţine funcţia de premier) şi ALD, cu sprijin punctual din partea UDMR. Politicienii din aceste partide au participat la guvernare în toate combinaţiile posibile şi rămân tributari concepţiei despre corupţie şi anticorupţie pe care am descris-o mai sus: Ei combină cele două «vaci de muls» (beneficiile obţinute din mecanisme corupte şi măsurile populiste anticorupţie, din sfera dreptului penal), perpetuând cercul vicios şi îndepărtând soluţiile eficiente din realitatea administrativă.

Ultimii 3 ani, însă, au adus pe scena politică încă două partide: Uniunea Salvaţi România şi Partidul Libertate, Unitate şi Solidaritate (ambele aspiră la noul grup ALDE/Renaissance). Aceste două partide au ancore puternice în societatea civilă, în presa independentă şi în rândul tehnocraţilor. Teoretic, aceste două partide ar putea promova soluţii eficiente pentru prevenirea corupţiei, dacă s-ar putea desprinde de retorica populistă anti-PSD. Sigur că viciile introduse prin „reforma justiţiei” vor trebui reparate curând, aşa cum decurge şi din rezultatele referendumului (peste 80% împotriva majorităţii parlamentare, conform Digi24, 2019a), însă nu e foarte clar dacă USR şi PLUS au şi o viziune constructivă, dincolo de cea reparatorie. La alegerile pentru Parlamentul European, alianţa USR-PLUS a obţinut aproximativ 22%, în timp ce PNL aproape 27% (Digi24, 2019b). Dacă, în viitor, USR-PLUS se vor găsi nevoiţi să guverneze în coaliţie cu PNL, e foarte probabil că nu vor reuşi să modifice fundamental abordarea privind politicile anticorupţie ale statului român. PSD, care a obţinut sub 23% în aceste alegeri, pare să fi fost „pedepsit” de electorat pentru politicile sale anti-anticorupţie, mai ales pentru că partenerul ALD nici nu a trecut pragul electoral de 5%. (Deşi PSD şi ALD au obţinut cam acelaşi număr de voturi, prezenţa ridicată la vot a făcut să le scadă sever procentajele.)

În lunea de după alegeri, preşedintele PSD aştepta şi verdictul instanţei supreme într-un dosar de corupţie şi fals intelectual (Stoica & Manolache, 2019). Pornind de la rezultatul din alegeri, deja infirmase zvonurile privind candidatura la funcţia de preşedinte al republicii. Întrucât mai suferise o condamnare (2 ani cu suspendare; Libertatea, 2016) pentru influenţarea unei fraude electorale la referendumul din 2012, preşedintele PSD putea pleca direct la penitenciar. Instanţa a decis o pedeapsă de 3 ani şi 6 luni după gratii (Manolache, 2019; vezi şi USDS, 2019). Acest nou succes al DNA poate avea, deopotrivă, efecte benigne şi maligne: Pare că nu se mai pune problema dacă anticorupţia din România şi-ar fi pierdut suflul, „ca un atlet care nu mai foloseşte steroizi”—SRI nu a fost deloc implicat în acest dosar. Dar politicile anticorupţie ar putea rămâne concentrate pe latura de drept penal, mai ales din perspectiva opoziţiei politice—iar asta ştim deja că e contraproductiv. Prin contrast, condamnarea preşedintelui PSD (care îndeplinea şi funcţia de preşedinte al Camerei Deputaţilor) poate fi utilizată pentru recrudescenţa „reformei” în Parlament, chiar împotriva rezultatului covârşitor de la referendum. Aşadar, anticorupţia din România rămâne strict o decizie politică—magistraţii nu fac decât să aplice legea făurită de politicieni.